Para que servem os COP? Uma breve história da negociação climática

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A cada ano o COP (ou Conferência das Partes) sobre o clima reúne delegados de todo o mundo durante duas semanas. Para os representantes estaduais, é uma oportunidade de negociar acordos climáticos, assim como Protocolo de Quioto (1997) ou oAcordo de Paris (2015). Vários eventos paralelos reúnem especialistas, representantes da sociedade civil e intervenientes do mundo económico. Fora do recinto oficial, ativistas percorrem as ruas, com cartazes denunciando a inércia dos líderes face à emergência climática.

Altamente divulgadas, as COPs atraem mais e mais pessoas : quase 10 pessoas em 000 em Kyoto para desenvolver o protocolo de mesmo nome, mais de 1997 em Paris em 30. A marca de 000 foi ultrapassada em Glasgow em 2021.

Para que servem essas grandes missas anuais? Para entender melhor, vamos dar um pequeno passo atrás.

Nas origens da diplomacia climática

Se a ligação entre as emissões de CO2 e o aquecimento global tem sido fundada em 1896 pelo ganhador do Prêmio Nobel Svante Arrhenius, a questão foi então ignorada pelos políticos durante quase um século. A criação em 1988 do IPCC, o Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas, mudará completamente a situação.

Le primeiro relatório de avaliação do IPCC apareceu em 1990. Apresenta os primeiros cenários climáticos que antecipam, se nada for feito para controlar as emissões de gases com efeito de estufa (GEE), um aquecimento global de 4 a 5°C até 2100. Recomenda, com base no que foi feito há alguns anos para proteger a camada de ozônio, a adoção de uma “convenção-quadro” e de “protocolos adicionais” para coordenar a ação dos Estados.

Dois anos após a publicação do relatório, o "Topo da terra", uma conferência decenal das Nações Unidas sobre o ambiente. Esta cimeira histórica leva à adoção de três convenções internacionais sobre biodiversidade, desertificação e clima.

A Cúpula da Terra no Rio em 1992. Michos Tzovaras/ONU, CC BY-NC-ND

A Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas (UNFCCC) é o tratado internacional fundador da negociação climática. Estabelece um objectivo final: estabilizar a concentração atmosférica de GEE a um nível que limite “perigosas perturbações antropogénicas do sistema climático”. A Convenção, contudo, deixa aos futuros textos de implementação a especificação deste nível.

Introduz o princípio de "responsabilidade comum, mas diferenciada" face ao aquecimento global. Ao ratificar a Convenção, cada parte reconhece ter uma parte da responsabilidade que deve ser diferenciada de acordo com o grau de desenvolvimento. A Convenção lista no apêndice os países desenvolvidos (países ocidentais e Japão) que suportam a responsabilidade mais pesada.

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A Convenção sobre o Clima não estabelece simplesmente princípios gerais. Estabelece também uma governação, com um secretariado, órgãos técnicos sediados em Bona, na Alemanha, e um órgão supremo: a Conferência das Partes (COP), que deve reunir-se pelo menos uma vez por ano. Nas COPs, cada país, independentemente do seu tamanho ou poder económico, tem um voto e as decisões são tomadas por consenso.

Dois anos após a conferência do Rio, a Convenção do Clima foi ratificada por um número suficiente de países para entrar em vigor em Março de 1994. A primeira COP será realizada em Berlim, em Dezembro. As negociações climáticas são lançadas.

A era COP, de Berlim ao acordo de Paris

Angela Merkel, então Ministra do Meio Ambiente da Alemanha, na COP1 em Berlim, 1994. CQNUMC/X, CC BY-NC-ND

Foi um jovem ministro do Meio Ambiente, desconhecido do público, quem presidiu a primeira COP: uma certa Angela Merkel, que ali deu os primeiros passos diplomáticos. A sua tarefa é bastante simples: a COP1 confere um mandato de dois anos a um grupo de negociadores para complementar a Convenção de 1992 com um texto de implementação.

Em Dezembro de 1997, estava feito: a COP3 adoptou o Protocolo de Quioto, o primeiro texto de implementação da Convenção de 1992. Este protocolo introduziu compromissos vinculativos para os países desenvolvidos e os países do antigo bloco soviético, que devem reduzir as suas emissões de GEE em 5% entre 1990 e 2008-2012.

Para facilitar a consecução deste objectivo, são introduzidos mecanismos de flexibilidade baseados em trocas de quotas ou créditos de carbono, sob pressão dos negociadores americanos que vêem isso como uma forma de aliviar a restrição que pesa sobre os Estados Unidos.

As negociações parecem então ter começado bem. Mas para entrar em vigor, o Protocolo de Quioto deve ser ratificado por um número suficiente de países que representem um certo volume de emissões…

Quando os Estados passam a responsabilidade

Em Março de 2001, o Presidente Bush, recentemente eleito para a Casa Branca, anunciou que os Estados Unidos não ratificariam um protocolo que não fosse vinculativo para a China e outros países emergentes. E é aí que a diplomacia climática se complica.

Porque sem a assinatura dos Estados Unidos, temos de ter a da Rússia para atingir o quórum que permite a entrada em vigor de Quioto. Isto confere grande poder de negociação ao Presidente Putin, que não hesitará em utilizá-lo. A Duma eventualmente ratificou o protocolo em novembro de 2004 e o Protocolo de Quioto entra em vigor no início de 2005.

Mas sem a participação dos Estados Unidos e com a aceleração das emissões da China e de outros países asiáticos emergentes, cobre agora menos de um terço das emissões globais de GEE. Devemos, portanto, encontrar formas de expandir os acordos climáticos.

De 2005 a 2009, a União Europeia recomendou, portanto, a extensão do Protocolo de Quioto aos países emergentes após 2012, o que permitiria o regresso dos Estados Unidos. Esta tentativa falhou em 2009 na COP15 em Copenhaga.

Na COP15 em Copenhague em 2009. Uma foto / Mark Garten, CC BY-NC-ND

Os grandes países emergentes não querem um super-Quioto, mas estão a fazer uma contraproposta: um acordo universal onde cada país depositaria livremente a sua contribuição com o compromisso de transferência financeira dos países ricos. O Presidente Obama apoia este plano com a promessa de transferir 100 mil milhões de dólares por ano dos países ricos para os países pobres.

Em 2010, reconectamos os fios da negociação na COP de Cancún nessas novas bases. No ano seguinte, a COP17 em Durban deu um novo mandato a um grupo de negociadores, desta vez por quatro anos, para chegar a um acordo universal o mais tardar em 2015, na COP21.

Uma grande incerteza pesa então sobre a possibilidade de se chegar a um tal acordo universal. Tanto que não existem muitos aplicativos para sediar a COP21. A França é candidata. Sob a liderança de Laurent Fabius, a rede Quai d'Orsay é mobilizada. A sua acção é facilitada pelo empenho dos Presidentes Obama e Xi Jinping que se pronunciaram duas vezes antes da conferência a favor de tal acordo.

Os primeiros passos do acordo de Paris

Novo texto de implementação da convenção de 1992, o acordo de Paris foi adotado em 12 de dezembro de 2015. A sua forma jurídica não é um protocolo, mas sim um anexo à decisão da COP21, o que facilitará a sua ratificação, em particular pelos Estados Unidos. Como evidenciado pelo número de chefes de estado na foto de família, é um grande sucesso diplomático.

Mais de 150 chefes de estado e de governo participaram da COP21 em Paris. Agência Brasil/Wikicommons, CC BY-NC-ND

Em termos de clima, o acordo especifica primeiro os objectivos a longo prazo: limitar o aquecimento global a bem abaixo dos 2°C, visando 1,5°C. Para conseguir isso, o artigo 4.º especifica que os picos de emissões devem ser atingidos rapidamente para atingir a neutralidade climática, de acordo com os cenários. do 5º relatório de avaliação do IPCC, publicado antes da conferência.

Os objectivos de redução das emissões de GEE são divididos em “contribuições determinadas a nível nacional” (NDC), que os países inscrevem num registo das Nações Unidas e devem ser revistas em alta pelo menos uma vez a cada cinco anos, à luz de uma avaliação global.

Como parte da diferenciação de responsabilidades, o financiamento climático terá de ser aumentado, sendo os 100 mil milhões de dólares por ano a partir de 2020 considerados como uma base mínima susceptível de ser significativamente aumentada.

Ao contrário do Protocolo de Quioto, o Acordo de Paris entra em vigor muito rapidamente, em 4 de novembro de 2016. Menos de um ano depois da COP21, mas… poucos dias antes das eleições presidenciais americanas. Recém-eleito, Donald Trump retirou os Estados Unidos do Acordo de Paris em Março de 2017. Poderá a história estar a repetir-se?

Não inteiramente, porque é mais difícil sair do acordo de Paris do que do protocolo de Quioto. É necessário quatro anos para que esta retirada seja registrada : hora de eleger um novo presidente! Uma das primeiras decisões de Joe Biden na Casa Branca foi assinar uma ordem executiva trazendo os Estados Unidos de volta à ONU.

Porque o episódio trumpiano não atrapalhou o acordo de Paris. Na COP26 em Glasgow, adiada por um ano devido à Covid-19, quase todos os países, incluindo os Estados Unidos, depositaram no registo das Nações Unidas a sua contribuição para o acordo de Paris.

O resto da história será escrita

Na COP28, no Dubai, os negociadores examinarão a primeira avaliação global do acordo de Paris, preparada pelo secretariado de Bona. É nesta base que as negociações terão início antes da apresentação do próximo conjunto de contribuições nacionais para o próximo período de cinco anos com início em 2025.

Le relatório técnico o que as delegações irão encontrar é inequívoco. Se todos os países implementarem bem as suas contribuições nacionais, as emissões globais deixarão de crescer a partir de 2025 – ou mesmo diminuirão cerca de 10% entre 2019 e 2030, na melhor das hipóteses (área vermelha no gráfico). Isto está longe de ser suficiente para cumprir as trajetórias de emissões do IPCC que limitam o aquecimento global a menos de 2°C.

Além disso, em termos de financiamento climático, o avaliação estabelecida pela OCDE é inequívoco. Dos 100 mil milhões prometidos há muito tempo pelos países ricos, 10 ainda faltam em 2021.

Para compensar o tempo perdido, será necessário aumentar significativamente a ambição dos NDC até 2025 e, sobretudo, garantir as condições para a sua implementação. Isto significa mobilizar mais investimentos pró-clima e direcionar uma maior parte destes investimentos para países menos desenvolvidos. Ao mesmo tempo, devemos acabar com as que se destinam aos combustíveis fósseis e, ao mesmo tempo, reforçar as acções a favor dos combustíveis fósseis. florestas e aagroecologia.

Missão impossível no atual contexto de deterioração das relações internacionais? Dois anos antes da COP21, poucos observadores apostavam na adoção de um acordo universal como o de Paris, e ainda. A COP28 pode trazer boas surpresas? Resposta em meados de dezembro em Dubai.

Cristão de Perthuis, Professor de economia, fundador da cátedra “Economia do Clima”, Universidade Paris Dauphine - PSL

Este artigo foi republicado a partir de A Conversação sob licença Creative Commons. Leia oartigo original.

Crédito da imagem: Shutterstock / M. Abuaasy


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