Reforma da previdência: por quais meios legislativos o governo pode adotá-la?

Anunciado, adiado e finalmente apresentado na terça-feira, 10 de janeiro, pela primeira-ministra Elisabeth Borne, a reforma do sistema de pensões já está a suscitar fortes reacções num contexto de forte pressões inflacionárias.

É também a estratégia governamental que se presta ao debate ao querer integrar esta reforma no PLFSS, um acrônimo bárbaro que significa projeto de lei de finanças retificadoras da previdência social (LFSSR) ou, mais simplesmente, orçamento retificativo da previdência social. Essa abordagem permitiria ao governo contornar o processo legislativo ordinário sem o risco de um voto negativo, acelerando sua adoção.

De antemão, cabe lembrar que o objetivo de uma lei de financiamento da seguridade social é permitir que os parlamentares se manifestem sobre as contas da seguridade social. Quanto à LFSSR, autoriza a alteração do orçamento da segurança social durante o ano.

Um uso inédito para uma reforma dessa magnitude

Depois a votação da lei de finanças da seguridade social em dezembro, o executivo pretende incorporar a reforma do sistema de pensões numa alteração à lei de finanças da segurança social. A utilização de tal veículo legislativo para a adoção de uma grande reforma social é inédita e se justificaria, para o Executivo, pelas implicações financeiras geradas pela votação dessa reforma do sistema previdenciário.

Se compararmos o mais velho dos LFRSS, ou seja a lei que altera as finanças, é verdade que acontecimentos externos com repercussões imediatas e significativas no orçamento do Estado (como a crise sanitária ou uma nova reforma política) podem ter justificado a adoção de leis de finanças alteradoras.

Além disso, LFRSS são muito raros. Os créditos do LFSS são, de facto, não restritivos (ao contrário do Orçamento de Estado), pelo que é possível aguardar que o orçamento do ano seguinte adote elementos de retificação sem risco de bloqueio dos créditos.

Deve-se notar, no entanto, que o PFRSS 2014 reviu o regime da contribuição social de solidariedade das empresas, inserindo uma medida que previa o congelamento das prestações sociais que deixaram de estar indexadas à inflação, com exceção das pensões de valor inferior a 1200 euros. No entanto, trata-se apenas de uma disposição específica que não pode ser equiparada às grandes mudanças anunciadas pelo governo, como o aumento da idade de aposentadoria de 62 para 64 anos.

O que é a Seção 47.1 da Constituição?

Artigo 47-1 da Constituição prevê que compete ao Parlamento aprovar as leis sobre o financiamento da segurança social e regula no seu n.º 2 o seu processo de aprovação. Somente em 1996 a lei constitucional de 22 de fevereiro consagrou este novo artigo. Os textos orçamentais são votados em prazos limitados e, no caso em apreço, o Parlamento deve decidir no prazo global de 50 dias.

Mas, se a Assembleia Nacional não decidir em primeira leitura no prazo de vinte dias após a apresentação de um projeto de lei, o governo apreende o Senado, que deve se pronunciar em quinze dias. Finalmente, caso o Parlamento não se pronuncie no prazo de setenta dias, as disposições do projeto de lei podem ser aplicadas por portaria.

Estas diferentes regras e prazos parecem aplicar-se também ao orçamento rectificativo da segurança social na medida em que, se fizermos um paralelo com a lei rectificativa das finanças, o Conselho Constitucional julgou, em uma decisão de 3 de julho de 1986, que as regras para a adoção da lei de finanças se aplicam à alteração das leis de finanças.

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Acima de tudo, o uso deste artigo 47-1 ofereceria ao governo três vantagens. Em primeiro lugar, o governo não terá que fornecer um estudo de impacto (documento utilizado para avaliar os efeitos jurídicos, financeiros e sociais de um projeto de lei), o que pode parecer muito questionável diante de uma reforma dessa importância. Depois, um tempo muito limitado de debate no Parlamento, o que tem como efeito não só acelerar a votação da reforma como também frear os debates nas câmaras. Por fim, a utilização de um texto orçamentário como o da PFLRSS autoriza o governo a utilizar novamente Artigo 49.3.

Desde a revisão constitucional de 2008, o executivo só pode utilizar este artigo uma vez por sessão, mas esta “quota” não se aplica a textos orçamentais (como o orçamento retificativo da segurança social), o que explica porque Elisabeth Borne já utilizou este artigo , que permite a passagem em vigor de um texto na Assembleia Nacional, 10 vezes para a aprovação da lei das finanças bem como da lei do financiamento da segurança social.

Ou seja, o Governo poderá utilizar o n.º 49.3 do artigo 49.3.º para a aprovação da PLFSS e das medidas financeiras do regime de pensões que impactam o orçamento da segurança social, mantendo um “coringa” que lhe permitirá utilizar o artigo XNUMX uma vez. texto que terá impacto no Código do Trabalho e, em particular, no alargamento da idade de reforma.

A oposição e as milhares de emendas

As vantagens acima expostas são todas desvantagens para a oposição, que vê o uso do artigo 47-1 como uma hábil manobra governamental para a adoção dessa reforma da Previdência às pressas e sem debate democrático. A oposição poderá retaliar (mas novamente dentro de 20 dias) usando seu direito de emenda. É, de fato, uma prática comum durante a Quinta República que muitas vezes se desvia para a "obstrução parlamentar" apesar a reforma de 2008 que veio supervisionar o processo de apresentação de alterações.

Recordamos, por exemplo, que em 2006, o Presidente da Assembleia Nacional, J.-L. a revisão da lei sobre a incorporação da GDF-Suez, cercado por pilhas de emendas (137).

Em tempos mais recentes, é possível citar outro figura recorde e que diz respeito ao primeiro esboço da reforma previdenciária de 2020: 40 emendas foram apresentadas, incluindo mais de 000 pelos deputados da França rebelde. No entanto, como apontado em Outubro passado pelo Presidente da LFI à Assembleia Nacional Mathilde Panot, os deputados estariam prontos para apresentar "75 emendas" sobre a reforma da previdência. Dito isto, o governo mantém o controle porque, se não puder ter certeza de o apoio dos deputados da LR, ele pode retransmitir o texto ao Senado de acordo com o procedimento do artigo 47-1.

Que papel para o Senado?

No que respeita à composição política do Senado, mas sobretudo à tendência da câmara alta de apresentar todos os anos, e isto desde o primeiro quinquénio de Emmanuel Macron, uma alteração ao orçamento de cada segurança social para garantir o equilíbrio do previdenciárias, só podemos pensar que o Senado votará a favor do projeto de reforma apresentado pelo governo.

Durante a apreciação do Projeto de Lei do Financiamento da Seguridade Social (PLFSS) para 2023, os senadores voltaram a adotar tais dispositivos por 195 votos contra 130 e integraram medidas de idade automática em caso de ausência de compromisso dos parceiros sociais, inclusive elevando a idade legal de aposentadoria para 64.

O governo parece ter ponderado todas as vias para a aprovação desta reforma do sistema de pensões... No entanto, é certo que esta estratégia não corresponde aos desejos do Presidente Emmanuel Macron, nomeadamente fazer esta reforma “da forma mais pacífica possível” com uma incógnita que fica: a mobilização da rua.

Aurora Granero, professor de HDR em direito público, Universidade da Borgonha - UBFC

Este artigo foi republicado a partir de A Conversação sob licença Creative Commons. Leia oartigo original.