A transição ecológica merece um novo contrato social

Desde 2021, a Europa tem sofrido choques dolorosos nos preços da energia resultantes da conjugação de vários fatores: a recuperação da atividade económica após a crise da Covid-19, a guerra na ucrânia que restringiu o fornecimento de gás e petróleo, os efeitos deste conflito no mercado europeu de eletricidade.

Este contexto de energia escassa e cara é doloroso, mas dá um forte sinal político e económico: sublinha a importância da diversificação da oferta para garantir a nossa segurança energética e o interesse da sobriedade para reduzir as nossas necessidades. Esses esforços reduzirão as contas e preservarão nossa capacidade de investimento; mas também farão baixar os preços dos combustíveis fósseis, com o risco de abrandar os esforços de transformação profunda dos nossos modos de produção, consumo e vida, necessários para alcançar os nossos objetivos climáticos.

Hoje, como manter esse forte sinal político e econômico, de forma justa e economicamente viável?

A crise dos "coletes amarelos" como gatilho

Antes de o revolta dos "coletes amarelos" (2018), que conduziu ao congelamento da taxa do carbono, é o aumento da taxação da energia que deverá desempenhar este papel de sinal.

Essa política foi tomada isoladamente e considerada como um assunto bastante técnico: seu valor foi determinado pelos especialistas, seus métodos estabelecidos pela administração, seu aumento votado pelos parlamentares.

O episódio dos “coletes amarelos” pôs em evidência os limites desta abordagem: o valor do carbono, que encarece os combustíveis fósseis e nos incentiva a reduzir o consumo, a renovar, a comprar novos equipamentos, a reestruturar os nossos sistemas produtivos e a respeitar as novas normas e obrigações, tem implicações econômicas, sociais e políticas muito amplas. Estes devem ser considerados e debatidos coletivamente.

Recorde-se que “valor de carbono” significa o valor que a economia e a nossa sociedade atribuem às ações implementadas para reduzir as emissões de gases com efeito de estufa, nomeadamente através de impostos, subsídios, quotas, normas e regulamentos, etc.).

Diagnosticar problemas e soluções

Para encontrar respostas mais completas para essas dificuldades, a Agência Francesa de Meio Ambiente e Gestão de Energia (Ademe) organizou ao longo de 2021 uma série de seminários sobre as condições e políticas sociais, econômicas e legais que permitiriam um preço de carbono crescente e equitativo.

Este trabalho coletivo, que envolveu mais de trinta intervenientes e 250 participantes, pretende oferecer um diagnóstico partilhado das dificuldades, possíveis soluções, principais trade-offs e possíveis formas de compromisso entre o nosso social, económico e ecológico.

Como resultado dessas consultas, o documento "Por um contrato social de transição. Propostas para uma reforma equitativa na precificação do carbono" propõe 4 princípios e 10 recomendações para construir uma política coerente para conciliar esses objetivos. Estas propostas baseiam-se numa revisão aprofundada da literatura disponível e um relatório de análise detalhado.

Várias questões emergem desse diagnóstico.

O valor do carbono deve aumentar

A primeira questão diz respeito à necessidade de aumentar o valor do carbono. Se durante muito tempo os combustíveis fósseis baratos permitiram uma democratização dos serviços energéticos, construíram as nossas actuais dependências. E seria contraproducente manter os preços artificialmente baixos.

Desde a década de 1960, o preço real dos combustíveis e a tributação dos combustíveis fósseis têm sido de fato permaneceu amplamente estável, embora a eficiência energética dos veículos tenha melhorado muito.

Uma hora de trabalho com um salário mínimo é suficiente hoje para financiar a gasolina para percorrer 100 km. Eram seis em 1960. Por outro lado, moradias antigas no centro custam hoje sete vezes mais caro do que então.

A queda do preço da mobilidade, há muito vista como uma forma de progresso social, tornou-se uma armadilha para as populações fortemente dependentes do automóvel, da qualidade do ar e do clima. Uma armadilha para quem tem horários atípicos, que moram fora dos centros das cidades; para agricultores, caminhoneiros, pescadores, cujo modo de vida ainda é baseado no uso diário de combustíveis fósseis.

Pagando o aluguel dos países exportadores de combustíveis fósseis

Um preço de baixo carbono também é caro em termos macroeconômicos e para as finanças públicas. A conta de importação de energia fóssil é alta e os subsídios para limitar os aumentos de preços são significativos.

A fatura energética externa mais do que duplicou, passando de 45 mil milhões de euros em média antes de 2021 para mais de 100 bilhões em 2022.

A parcela da renda francesa que foi dedicada ao pagamento do aluguel dos países exportadores já havia praticamente dobrou na primeira década dos anos 2000. O "escudo tarifário", que visa limitar o aumento dos preços da energia para os consumidores franceses, custará cerca de 45 mil milhões em fundos públicos em 2023, ou seja, 1,7 pontos do PIB, depois de terem custado cerca de 35 mil milhões em 2022. No total, são tantos bilhões de dinheiro público que não estão mais disponíveis para consumir, investir, financiar a transição ecológica ou nossa proteção social.

Como lembrete, o relatório Quinet (2019) estimou que o valor do carbono (expresso em euros por tonelada de CO₂) deverá aumentar para cerca de 250€ em 2030, 500€ em 2040, 800€ em 2050, de forma a atingir o objetivo de neutralidade carbónica.

Políticas de reconciliação

Seja qual for a combinação de impostos, normas e obrigações a introduzir, esta é a ordem de grandeza dos custos que as empresas, as famílias e as administrações públicas terão de assumir para reduzir as emissões e financiar os investimentos necessários. Por todas essas razões, a discussão deve se concentrar na maneira menos onerosa social e economicamente de aumentar o preço do carbono.

As políticas públicas a serem favorecidas são, portanto, aquelas que eliminam gradualmente os subsídios aos combustíveis fósseis e aumentam o valor do carbono, conciliando esses objetivos com os de proteger famílias e empresas vulneráveis, financiar alternativas de baixo carbono, controlar custos, produção, inflação e déficits.

Três grandes temas de negociação estão no centro dessas "políticas de conciliação"

Considere todas as finanças públicas

Há que encontrar um bom equilíbrio entre os novos recursos – proporcionados pelos aumentos da fiscalidade ambiental, reduções das despesas fiscais e orçamentais desfavoráveis ​​ao ambiente – e as novas necessidades de despesa.

Nesse contexto, limitar-nos a considerar a tributação ambiental e a aplicação de sua receita não é suficiente. Por exemplo, um aumento de € 18/ano na tributação do carbono de 2023 para € 230/tCO2 em 2030 renderia aproximadamente € 5 bilhões a mais por ano, o que é insuficiente para financiar todos os novos gastos.

O Think Tank I4CE estima que o investimento público adicional necessário para alcançar os objetivos da segunda estratégia nacional de baixo carbono seria de cerca de 24 bilhões a mais até 2030.

A receita de um (ainda hipotético) aumento da tributação do carbono não será, portanto, suficiente para suportar este esforço de investimento, ao mesmo tempo que financia medidas de controlo dos custos de produção e de apoio aos mais vulneráveis. A margem de manobra orçamental está também dependente de objetivos mais globais sobre a evolução das finanças públicas.

Apoiar os mais vulneráveis

Também deve ser encontrado um equilíbrio entre a ajuda amplamente distribuída, que tem um custo orçamentário significativo e gera efeitos inesperados, e uma ajuda altamente direcionada, que aumenta o custo de gestão e corre o risco de perder certos públicos.

Trata-se de ponderar um sistema de gestão descentralizada da ajuda, com as autarquias e parceiros sociais, que favoreça o direcionamento para os agregados familiares vulneráveis ​​que ainda não dispõem de alternativa à utilização de combustíveis fósseis.

A análise realizada pela Ademe mostra que o nível de vulnerabilidade se sobrepõe apenas parcialmente ao nível de riqueza. Por exemplo, um quarto dos domicílios nos 10% mais pobres emitir mais combustíveis fósseis mais de um quarto das famílias que estão entre os 10% mais ricos. Entre os 10% mais pobres, o gasto adicional devido ao aumento do imposto sobre o carbono e o catch-up na tributação do diesel em 2018 foi praticamente nulo para os 10% menos consumidores de combustíveis fósseis, enquanto os 10% que mais consumiram devem ter enfrentar uma despesa adicional média de € 227.

Existem de facto situações muito heterogéneas consoante as localizações, tipos de habitação e sistemas de aquecimento, sem que algumas variáveis ​​sejam suficientes para resumir esta vulnerabilidade. No entanto, os sistemas de ajuda existentes (voucher de energia, bónus de conversão de veículos, empréstimos sem juros, etc.) são agora diferenciados apenas pelo critério do nível de rendimento.

Este é um tema importante para melhorar a equidade e a possibilidade de aumentar o valor do carbono.

Levantar isenções e derrogações de regulamentos ambientais

Muitos sectores de actividade profissional beneficiam agora de taxas reduzidas e reembolsos parciais de impostos ambientais (aviação, pescas, transportes rodoviários, agricultura, etc.), ou de quotas gratuitas para instalações sujeitas ao mercado europeu de quotas negociáveis ​​(indústria grande consumidora de energia ).

Estes regimes derrogatórios são aplicados para preservar a competitividade destes setores, por exemplo devido à sua exposição à concorrência internacional. Os gastos tributários desfavoráveis ​​ao meio ambiente foram assim avaliados em 19,6 bilhões de euros em 2023..

A evolução dos regimes derrogatórios não deve aumentar a dificuldade das empresas e ramos particularmente vulneráveis ​​economicamente e que não dispõem de alternativas à utilização de combustíveis fósseis a curto prazo (indústria, agricultura e pescas, transportes rodoviários, etc.).

Quer se inicie a nível nacional, quer a nível europeu, o levantamento gradual destes regimes exigirá negociações direcionadas de contratos de trabalho e proteção entre o Estado e os ramos profissionais. Estas negociações terão de abranger toda a fiscalidade e obrigações a que estão sujeitos estes setores de atividade, mas também as ajudas públicas de que beneficiam.

Rumo a um processo integrado

Além do desejo de abrir rapidamente negociações mais amplas sobre todas as questões aqui levantadas, a construção de uma política de conciliação exigirá um processo de condução e avaliação plurianual e de longo prazo.

Não se trata de criar mais um processo paralelo ou de uma nova instituição, mas sim de incluir a questão da conciliação das questões em todos os processos políticos gerais: a governação das finanças públicas, as negociações de contratos entre Estados e regiões, mas também entre Estado e ramos de atividade profissional.

As compensações e compromissos feitos neste contexto devem ser compartilhados de forma transparente com as partes interessadas e o público em geral. Isso nada mais é do que garantir não só a equidade e eficácia da ação pública, mas também sua legibilidade e credibilidade.

Emmanuel Combet, Doutor em Economia (Phd), Economista Sênior da Ademe, Pesquisador Associado da Cátedra de Energia e Prosperidade, Ademe (Agência de Transição Ecológica) et Patrick Jolivet, Diretor de estudos socioeconômicos, Ademe (Agência de Transição Ecológica)

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